التعريف القانوني للتعيين المطلق

يتحقق التعيين المطلق في حالة إطلاق يد الإدارة في اختيار من تشاء من الموظفين دون ان تكون ملزمة باتباع أساليب وإجراءات خاصة. أي ان الدولة ” الإدارة ” تكون هي الحكم الوحيد على كفاية من ترى اختيارهم لتولي الوظائف العامة ولا يخضع اختيارها إلى أية رقابة(1). ومع التطور في هذا الأسلوب اصبح الاختيار من بين من تتوافر فيهم الشروط التي تحددها القوانين واللوائح، ولكن دون ان تكون ملزمة في هذا الصدد باتباع أساليب وإجراءات خاصة(2). حيث يتم تعيين الموظفين بواسطة رجال سياسيين وهذا النوع من الاختيار نجده بصورة واضحة في الولايات المتحدة الأمريكية والبلاد الشيوعية(3). حيث عرف هذا النظام في أمريكا سابقاً بنظام “ الغنائم الحزبي ” الذي كان له الأثر البالغ في إضعاف كفاية الوظيفة العامة. وإهدارٍ لمبدأ المساواة بين المواطنين وتكافؤ الفرص وهو نظام مقتضاه شغل وظائف الجهاز البيروقراطي بأنصار السلطة السياسية الحاكمة دون ضابط من كفاية أو جدارة(4).

فقد كانت هذه الطريقة أو الأسلوب هو السائد في اختيار الموظفين لفترة طويلة. حيث يعمل الحزب الذي يفوز في الانتخابات ،لان يدخل أعضاءه وأنصاره في الوظائف العامة حيث بدأ العمل فعلياً بهذا النظام في مطلع القرن التاسع عشر إلا ان إقراره بشكل رسمي حدث عام 1832 في عهد الرئيس الأمريكي السابع جاكسون وسرعان ما انكشفت عيوب هذا النظام فقد أدى إلى انتشار الفوضى في صفوف الموظفين الذين كانوا يعملون سلفاً انهم يبقون لمدة محدودة في الوظيفة ومن بعد فانهم كانوا يحاولون الحصول على اكبر الغنائم منها. كما انتشرت بسببه الرشوة والفساد في الإدارة ، فبسبب هذه العيوب والانتقادات ترك هذا النظام ليحل محله وكما ذكرنا نظام الجدارة والكفاءة(5). حيث انه حدا بالكثير من الشخصيات البرلمانية وغيرها إلى المطالبة بالإصلاح للخدمة المدنية وتحسينها. فكان من ثمار هذه الحركة صدور قانون بندلتون لسنة 1883 الذي قرر مبدأ إجراء مسابقات عامة علنية لتولي الوظائف بواسطة لجنة خدمة مدنية محايدة(6).

ونتيجة لكثرة مساوئ هذه الطريقة فقد عدلت عنها كثير من الدول وان احتفظت بها بالنسبة لبعض الوظائف التي يتسع نطاقها أو يضيق بحسب ظروف كل بلد ، وأنواع الوظائف ذلك ان الوظائف العليا يظهر فيها الطابع السياسي ويعد شاغلوها معاونين للحكومة وأداتها المباشرة في تنفيذ سياستها ولذا تترك لها الحرية في شغلها من بين من تثق في إخلاصهم لهذه السياسة وفي مقدرتهم على تنفيذها ووظائف التمثيل الدبلوماسي ، أو وظائف تلعـب الاعتبارات السياسية ووفر الثقة والولاء فيمن يشغل هذه الوظائف للسلطة أو وظائف تستلزم مسؤولياتها تأهيلاً مهنياً متميزاً، أو وظائف القانونيين والوعاظ الدينيين كسبب عملي في قصر هذه الوظائف على هذه الشرعية من المجتمع ، أو وظائف خاصة بتعيين القادة الإداريين . حيث يكون للمختص بالتعيين في كل جهة ان يختار ، بعد مراعاة الكفاءات الموجودة في جهاز الإدارة أولا من رأس القائمة تعدها لجنة الخدمة المدنية وترتب فيها حسب تأهيلهم وقدراتهم وافضلياتهم شاغلي الدرجات العليا(7).

لذلك تعتبر الثقة هي أساس اختيار الشخص لتولي الوظيفة العامة. فللسلطة المختصة في التعيين حرية اختيار الشخص من بين الأشخاص الذين تتوافر فيهم شروط تولي الوظيفة. أو من بين الأشخاص المرشحين أو المؤهلين لتولي الوظيفة دون مراعاة للقيود الشكلية والإدارية المعقدة من وسائل الالتحاق العادية لتولي الوظيفة العامة مثل المسابقة أو الانتخاب . حيث تستغل الدولة ” الإدارة ” في اختيار من تشاء لتولي هذه الوظائف مباشرة. فالإدارة غير ملتزمة بقواعد محددة في الاختيار من بين المتقدمين لشغل الوظيفة. ولا يحتج عليها ولا تخاصم قضائياً في هذا الاختيار. فهذه الوظائف تحتاج إلى مواصفات خاصة لا يمكن تقييمها. فالاختيار في هذه الوسيلة لا يهدف فقط إلى شغل الوظيفة بأفضل العناصر كفاءة وصلاحية ، بل تتطلب كذلك قبل كل شيء عناصر أخرى تتمثل في الولاء التام لنظام الحكم القائم أو الانسجام مع سياسة الدولة ، وعدم اعتناق أفكار أو عقائد سياسية تخالف ما يتبناه نظام الحكم من سياسة معينة أو فكر عقائدي أو اقتصادي محدد(8). لذلك تكون هذه الوظائف عادة ليست إدارية خالصة . بل على حدود الوظيفة الإدارية والوظيفة السياسية بالمعنى المحدد بكل منها. وتعتبر وظائف مهمة للدولة إذ أنها تقوم برسم وتنفيذ سياسة الدولة العامة في المجالات المختلفة. ويطلق عليها عادة “ الوظائف العليا “(9).

ويراد بالوظائف العليا ، الوظائف التي يترك التعيين فيها للسلطة التقديرية للإدارة وذلك بسبب طبيعتها الإدارية والسياسية(10). فالتعيين فيها مازال من حيث المبدأ خاضعاً لتقدير الحكومة بلا معقب. وهي كما يسميها الفقيه “ دكي ” وظائف التوجيه. إذ يتولى شاغلوها إصدار الأوامر لبقية موظفي المرافق وصياغة التعليمات وإرسال الوصايا للجهات العليا كما انهم يمارسون سلطات واسعة في مواجهة المرؤوسين إذ يستطيعون إبطال وتعديل وتعليق القرارات التي يتخذونها(11). فالاختيار بهذه الوظائف يترك تقديره للإدارة مع ملاحظة ان حرية الإدارة تنصب على عملية الاختيار فقط. بمعنى ان الإدارة تظل ملتزمة بضرورة توافر الشروط العامة في التعيين. ولابد من توافر هذه الشروط في المرشح لتولي الوظيفة العامة في الدولة لأهميتها وضرورتها للشخص الذي سيتولى هكذا نوع من الوظائف وان كانت هذه الوظائف لها صلة بالسياسة. إلا أنها وظائف عامة والقائمون بها موظفون عموميون كالمحافظين والسفراء مع ضرورة التنبيه إلى طبيعة نظام الحكم الموجود في الدولة إذا ما كانت هناك تعددية حزبية من عدمها. فالتعيين يخضع للسلطة المطلقة للدولة وفي الغالب غير مقيد بالشروط التي ينص عليها القانون لأنه مناط الثقة من قبل الدولة. وعلى قدرته على تنفيذ سياسة الحكومة والدوران في فلكها. في العراق جاء قانون الخدمة المدنية المعدل بالشروط الشخصية للتعيين في الوظيفة العامة(12).

وفي موضع آخر نص على الشروط الموضوعية ومنها ان يتم التعيين أو إعادة التعيين من قبل مجلس الخدمة العامة. عدا من يعين أو يعاد تعيينه بالوظائف التي أشارت إليها(13). إذ يتم ذلك بمرسوم جمهوري يصدر بناء على اقتراح من الوزير المختص وموافقة مجلس الوزراء. هذا وقد صدر قرار برقم 1077 من مجلس قيادة الثورة المنحل سابقاً في 12/8/1981 الذي اعتبر الوظائف الواردة فيه وظائف ذات درجة خاصة. فيتضح ان الوظائف العليا في العراق يتم التعيين فيها من قبل رئيس الجمهورية بعد ان يؤدي يميناً قبل مباشرته عمله ويعد صدور قرار تعيينه(14). وفي مصر فانه طبقاً لأحكام قانون العاملين المدنيين بالدولة لسنة 1978 فان التعيين في الوظائف العليا يتم بقرار من رئيس الجمهورية. ولكن يلاحظ عدم مطابقة مسميات الوظائف العليا لطبيعة ومستوى الأعمال المؤداة. فهناك خلط بين الدرجة كربط مالي وبين الوظيفة كنطاق من الأعباء ومستوى من الصعوبة والمسؤولية. فالوظائف العليا ينظر إليها باعتبارها درجات مالية اكثر من كونها وظائف محددة المعالم والمسؤوليات. فالوظائف المخصص لها درجة وكيل وزارة مثلاً قد لا تمارس بالضرورة أعباء الوظيفة المذكورة كالوظائف الاستشارية(15).

أما في فرنسا فالوظائف العليا لا تدخل في أية مجموعة من المجموعات الاربع التي تتوزع عليها الوظائف العامة في الدولة. بل تتدرج في كيان مستقل ويغلب عليها الطابع السياسي لأنها تقع على رأي بعض الفقه في منتصف الطريق بين الوظائف الإدارية والوظائف السياسية وتشمل وظائف المديرين العامين ومديري الإدارة المركزية بالوزارات ووظيفة سكرتير عام الحكومة وغيرها. ان الوظائف المذكورة موزعة على ثماني درجات وهي بدورها منقسمة إلى تسع عشرة درجة فرعية وليس هناك من شروط محددة للتعين فيها . بل ان للحكومة سلطة مطلقة في هذا المجال ، إذ ليس عليها إلا التوثق من كون المرشح لها من الشخصيات المرموقة الموثوق بها(16). كما لا يترتب على تغيير الحكومة حتماً تغيير شاغلي الوظائف العليا(17). وقد جاء في أحد قرارات مجلس الدولة الفرنسي الوثيقة الصلة بالموضوع المذكور قراره في 11/7/1988 ، الذي أكد فيه ان مبدأ المساواة بين الموظفين في تولي الوظائف العامة الذي نص عليه إعلان حقوق الإنسان والمواطن لسنة 1789. يكون واجب التطبيق أيضا عند التعيين في الوظائف العليا. إذ تجري المفاضلة بين المرشحين على أساس الكفاءة والأهلية(18). ولحرية الاداره حرية الإدارة في اختيار مرشحيها للوظائف العامة مفهومان احدهما تقليدي والآخر اقتضته طبيعة النظام الاشتراكي. فيلاحظ ان الإطلاق في صورته الأولى يتجه نحو الانكماش والانحسار وفي صورته الثانية يتجه صوب توسيع قاعدته التزاماً بالاسس العامة التي تقوم عليها المجتمعات الاشتراكية حيث تخضع تولية الوظائف العامة لاحد الاعتبارين أو معاً كلاهما:

الأول / كفالة حرية الإدارة على وجه يمكنها من اختيار مواليها القائمين بمهمة التنفيذ دون التقيد مقدماً في هذا المجال بما يحد من هذه الحرية.

الثاني / تقييد الإدارة في الاختيار بمراتب متفاوتة لضمان تحقيق اختيار موظفين على أساس الكفاءة.

فتختلف الوظائف في الدولة البوليسية عنها في الدولة الديمقراطية. ففي الدولة البوليسية تتسع سلطة الإدارة إلى أقصى حدود ممكنة لأنها وان كانت توجد بها قواعد قانونية غير انه ليس هناك ما يمنع من ان تخرج عنها الحكومة بإرادتها باعتبار أنها تنظر إلى القانون بوصفه معبراً عن إرادة الحاكم الذي يعمل على حمل الفئة المحكومة على احترامه دون ان يلتزم هو به. ومن ثم تصبح إرادته طليقة من كل قيد فان شاء طبق القانون وان شاء عدل عنه دون ان يتقيد بإجراء معين(19). أي انه في ظل هذا النظام تهدف تولية الوظائف غرضاً سياسياً وغير قانوني أي غير قائم على مبدأ الشرعية. فالدولة تختار من تشاء لتولي الوظائف العامة دون الالتزام أساسا بأية ضوابط تحد من هذه الحرية مسبقاً أو الخضوع لأي شرط من الشروط التي يتعين توافرها مقدماً فيمن يقع عليه الاختيار، فلا يشترط ان يكون المرشح صالحاً لها مثلاً من حيث سلوكه أو تأهيله اللازم أو الخبرة المطلوبة بل كل ما هنالك ان يكون المرشح موالياً للحكومة ويعمل على تحقيق سياستها(20).

ولكن هذه الصورة لا تعمل على تحقيق تكافؤ الفرص. والمساواة بين المواطنين في هذا المجال وتبرز عناصر الكفاية في راغبي التوظف واتخاذها أساسا لتحمل أعباء ومسؤوليات الوظائف . حيث يؤدي أعمال الصورة الأولى إلى تغليب النزعة الدكتاتورية عند الحكومات في القرون السابقة أو تغليب المصلحة الخاصة أو الحزبية على المصلحة العامة. وبالتالي تتحلل الحكومة من أي قيد يرد في هذا المجال. ولا توجد رقابة تستهدف إجبار الإدارة على اتباع السلوك الذي رسمته التشريعات . ويصبح تولي الوظائف العامة حقلاً للمتاجرة والمزايدة. أما في النظم الديمقراطية . التي تعمل على احترام القانون والتي يطلق عليها اصطلاحاً اسم ” الدولة القانونية ” إذ لا تتكفل هذه النظم ببيان حقوق الأفراد وواجباتهم فحسب بل تضمن هذه الحقوق في النطاق الذي رسمه الدستور والقانون ويتحقق ذلك عن طريق الرقابات السياسية والإدارية والقضائية التي من شأنها ان تضمن احترام القواعد الموضوعة مسبقاً من جانب كل من الحاكم والمحكوم على السواء. وهذا ما يطلق عليه اصطلاحاً تعبير مبدأ الشرعية أو مبدأ علو الدستور أو مبدأ سيادة القانون(21). فتولي الوظائف في هذا المجال يخضع لضوابط وشروط موضوعة مسبقاً. بحيث إذا حادت عنها الإدارة اتسمت قراراتها بعدم الشرعية وأصبحت عرضة للسحب والإلغاء.

لكن على الرغم من تقيد سلطة الإدارة هنا ، ولكن لا يمنع هذا من تقدير الإدارة. أي انه تكون هناك موازنة بين حرية الإدارة في التقدير بما لا يمس الشروط والضوابط الموضوعة مسبقاً بغية ضمان تحقيق عنصر الصلاحية والكفاية في إدارة الجهاز الإداري. وهناك صورة ثانية من الإطلاق في التعيين بمعناه الاشتراكي ، الذي يقضي بتعيين جميع الخريجين أو فئات منهم دون ان تكون ثمة قيود واقعة عليهم. وقد كان هذا الاتجـاه سائداً في العراق. حيث كان يعين جميع الخريجين من الجامعات والمعاهد والمؤسسات العلمية وتوزيعهم على دوائر الدولة المختلفة. ثم تم العدول عن هذا الاتجاه فيما بعد. واصبح يقع لزاماً على الخريج ان يقوم ببذل جهده وسعيه في الحصول على وظيفة من الوظائف العامة عن طريق التنافس مع أقرانه في الحصول على وظيفة ما. ولكن وان كان التعيين المطلق بالمفهوم الاشتراكي يضمن لكل مواطن عملاً ويستنفذ طاقاتهم فيما يفيد المجتمع ويعود عليهم بالنفع. إلا ان التعيين المطلق القائم على النظام الحزبي أو السياسي فيه إهدار كذلك لمبدأ تكافؤ الفرص والمساواة في تولية الوظائف العامة ومن ثم فانه سيؤدي إلى عدم تطبيق العدالة. وان هذا النظام مدعاة لتفشي المحسوبية وما يستتبع ذلك من فساد الضمائر وفتح أبواب الرزق الحرام وتولية الوظائف العامة لغير مستحقيها ممن لا تتوافر فيهم الصلاحية والكفاية مما يؤثر في الإنتاج الوظيفي ويصيب الجهاز الإداري بالتدهور والانحطاط.

____________________

(1) د. محمد حسين عبدالعال / الوظيفة العامة ، ط1 ، دار النهضة العربية ، 1974 ، ص54.

و د. نواف كنعان / القانون الإداري ، ك2 ، ط1 ، الدار العلمية الدولية ودار الثقافة للنشر والتوزيع ، عمان ، الأردن ، 2001 ، ص69.

و د. علي خطار شطناوي / دراسات في الوظيفة العامة ، منشورات الجامعة الأردنية ، 1999 ، ص65.

(2) د. محمود عاطف البنا / مبادئ القانون الإداري في الأموال العامة والوظيفة العامة ، دار الفكر العربي ، ص197.

(3) د. ماجد راغب الحلو / القانون الإداري ، دار المطبوعات الجامعية بالإسكندرية ، مصر ، 1994 ، ص264. وعلم الإدارة العامة ، مؤسسة شباب الجامعة ، القاهرة ، 1982 ، ص145-146.

(4) د. حمدي امين عبد الهادي / الإدارة العامة المقارنة أساليب البحث وتطبيقاتها ، جـ 1 ، ط1 ، مطبعة المعارف ، بغداد ، العراق ، بلا سنة نشر ، ص103.

(5) د. ماهر صالح علاوي الجبوري / مبادئ القانون الإداري ، جامعة بغداد ، 1996، ص107.

(6) د. حمدي امين عبدالهادي / نظرية الكفاية في الوظيفة العامة ، مصدر سابق ، ص318.

(7) د. محمود حافظ البنا / مصدر سابق ، ص 193-194.

(8) د. محمد حسين عبدالعال / الوظيفة العامة ، ط1 ، دار النهضة العربية ، 1974 ، ص54.

ود. محمد بدران / قانون الوظيفة العامة ، دار النهضة العربية ، مصر ، 1999 ، ص110.

(9) انظر Elain Ayoub / بعنوان الوظيفة العامة ، 1975 ، ص88 وما بعدها

ود. الطماوي ، الإدارة العامة ، 1970،ص518.

(10) Phifaverau Benault، Mare et Marion vettraino Huier Vocabulaire administratif et juridique، Paris، 1981، p.15.

– د. غازي فيصل مهدي / التعيين في الوظائف العليا ، بحث منشور في مجلة جامعة النهرين ” صدام سابقاً ” للحقوق ، مجلد 3، ع ك1،1999، ص115.

(11) ليون دكي / دروس في القانون العام ، الدرس 13 ، وكلاء الدولة ، النظرية الشاملة للوظيفة العامة ، ترجمة د. رشدي خالد رشيد ، ص59.

د. غازي فيصل مهدي / مصدر سابق ، ص115.

(12) انظر المادة 7 و 8 من قانون رقم 24 لسنة 1960 النافذ الخاص بالخدمة المدنية.

(13) قرار مجلس قيادة الثورة المنحل ” سابقاً ” رقم 530 في 18/6/1986.

(14) د. غازي فيصل مهدي / مصدر سابق ، ص116.

-د. انور احمد رسلان / نظام العاملين المدنيين بالدولة والقطاع العام ، دار النهضة العربية ، 1983 ، ص127.

– ود. زكي محمود هاشم / الاختيار لشغل الوظائف العليا بالجهاز الحكومي ، منشورات المنظمة العربية للعلوم الإدارية ، 1970 ، ص908.

(15) د. غازي فيصل مهدي / مصدر سابق ، ص117.

و د. احمد حافظ نجم / ترتيب الوظائف العامة وتوصيفها وتقويمها. ر. د. دار الفكر العربي ،1979 ،ص91.

د. محمد محمد بدران / مصدر سابق ، ص111.

– Alain plantey-Reformes dans la fonction publique.1988.p51.

(16) Gerard Timisit. Theorie de l odminstration ، Paris ، 1986. P 284.

ذكره الدكتور / غازي فيصل مهدي ، مصدر سابق ، ص117.

(17) للمزيد يراجع / cahiers de la fonction publique. N. 62. October. 1988.p.18.

ذكره الدكتور غازي فيصل مهدي / مصدر سابق ، ص117.

(18) د. فؤاد العطار / النظم السياسية والقانون الدستوري ، ط 1965-1966 ، ص198.

(19) د.محمد السيد الدماصي / مصدر سابق ، ص36.

(20) د. فؤاد العطار / مصدر سابق ، ص198.

(21) د.الدماصي / مصدر سابق ، ص38.

المؤلف : مصطفى سالم مصطفى النجفي
الكتاب أو المصدر : المساواة ودورها في تولي الوظائف العامة

اعادة نشر بواسطة محاماة نت .