المجالس النيابية
لم ينشأ النظام النيابي parliamentary system على أساس مبدأ فلسفي، أو نتيجة أفكار نظرية معينة، بل تم هذا النظام واكتمل نتيجة تطورات تاريخية كانت إنكلترا مهدها الأساسي، ومنها انتقل إلى دول كثيرة في العالم، وفي مراحل مختلفة من التاريخ.
ويُعرّف المجلس النيابي parliament في الحقوق الدستورية بأنه الهيئة التشريعية التي تجمع ممثلي الشعب، وتقوم على مبدأ الفصل بين السلطات التنفيذية والتشريعية والقضائية وتعاونها، وبحيث يكون الوزراء مسؤولين أمام المجلس النيابي الذي يتولى سن القوانين ورقابة ميزانية الدولة وممارسة الصلاحيات الأخرى التي غالباً ما تحدد بدستور يرسم المبادئ التي تقوم عليها الدولة وحدود سلطاتها الثلاث واختصاصاتها وتعاونها.
وفي هذا الصدد يجري التفريق عادة بين النظام المجلسي والنظام البرلماني، فالنظام المجلسي يعني أن المجلس أو الجمعية assembly التي تتجلى فيها إرادة الشعب بكليتها هي التي تشترع وتحكم، بل إذا اقتضى الأمر تقضي مبتعدة بذلك عن نظام الفصل بين السلطات، ويظهر هذا النظام عادة في ظل أوضاع ثورية عندما تتركز القدرة في مجلس متجانس بآرائه، يسيره حزب منظم، كما حصل في فرنسا في عهد الكونڤنشن Convention عام 1793، وكما حصل في سورية بعد تسلم الرئيس الراحل حافظ الأسد[ر] للسلطة في 16 تشرين الثاني/نوڤمبر 1970 حيث عين جمعية من (153) عضواً تمثلت فيها مجموعة أحزاب ومنظمات شعبية إضافة إلى حزب البعث العربي الاشتراكي، فوضعت دستوراً دائماً لسورية تمت الموافقة عليه عن طريق الاستفتاء في 12 آذار/مارس 1973، والذي أناط السلطة التنفيذية برئيس الجمهورية يعاونه الوزراء، كما أناط السلطة التشريعية بمجلس الشعب الذي تألف حينها من (195) نائباً، ينتخبون عن طريق الاقتراع الشعبي المباشر من قبل جميع المواطنين البالغين 18 سنة من العمر ومدة المجلس أربع سنوات، وقد نص الدستور على أن الجمهورية العربية السورية دولة ديمقراطية اشتراكية (مادة 8) وأن حزب البعث العربي الاشتراكي [ر] هو القائد في المجتمع والدولة ويقود جبهة وطنية تقدمية، وأن مجلس الشعب يتولى السلطة التشريعية، وهو ينتخب لأربع سنوات وأن عضو مجلس الشعب يمثل الشعب بأكمله، وأعضاؤه يتمتعون بالحصانة طوال مدة ولاية المجلس، ويتولى المجلس اختصاصات ترشيح رئيس الجمهورية بناء على اقتراح القيادة القطرية، ويجري الاستفتاء على اختياره بدعوة من رئيس مجلس الشعب، ويتولى المجلس سلطة إقرار القوانين ومناقشة سياسة الوزراء وإقرار الموازنة العامة وخطط التنمية وإقرار أهم المعاهدات والاتفاقات الدولية وإقرار العفو وحجب الثقة عن الوزارة أو أحد أعضائها.
ويطبق اليوم النظام المجلسي في سويسرا استناداً إلى دستور 1848 حيث تنحصر السلطة العليا في الدولة بالجمعية الفدرالية التي تقسم إلى مجلسين: المجلس الوطني ومجلس الدول (الولايات) ويقوم أمام الجمعية، والمجلس الفدرالي Conseil fédéral سلطة تنفيذية، على شكل هيئة جماعية ينتخب أعضاؤها من قبل الجمعية ومن تيارات مختلطة لمدة أربع سنوات، ورئاسة المجلس دورية يتعاقب عليها سنوياً أحد أعضائه لتصريف الأعمال الإدارية، وتمثيل الاتحاد السويسري تجاه الدول الأجنبية بوساطة البعثات الدبلوماسية، ويتصف النظام السويسري باستقرار كبير، فليس للبرلمان أن يقيل أعضاء المجلس الفدرالي وليس لهؤلاء حتى أن يستقيلوا أو أن يعتزلوا مناصبهم قبل انتهاء ولايتهم، إضافة إلى مراعاة الدستور السويسري لكثير من خصوصيات المناطق والشعوب التي تتكلم ثلاث لغات رسمية، وتمارس في بعض الولايات الصغيرة أسلوب الديمقراطية المباشرة.
أما النظام البرلماني الذي حاولت كثير من الدول العربية تطبيقه بعد حصولها على استقلالها فإنه لايعني مجرد وجود البرلمان المنتخب من قبل الشعب على اختلاف صوره، فالبرلمان موجود في النظام الرئاسي، وكذلك في بعض الأنظمة الملكية، ولكن لابد لوجود هذا النظام وتسميته بالبرلماني من توفر بعض الصفات الأخرى التي يمكن إيجازها من خلال تعريف النظام البرلماني المشار إليه أعلاه، والذي يتجزأ فيه الحكم إلى عنصرين أو هيئتين إحداها الحكومة بمعناها الضيق، أي الوزارة المسؤولة سياسياً أمام البرلمان والتي تملك حق حل هذا الأخير، وتعني ثنائية السلطة التنفيذية وجود رئيس دولة ورئيس وزراء، أما دور رئيس الدولة فقد أصبح في البرلمانات الكلاسيكية شكلياً شرفياً، فالرئيس يجسد الأمة بإصدار القوانين وتوقيع المراسيم والمصادقة على المعاهدات الدولية، كما أنه يسمي رئيس الوزراء والوزراء، ويعلن حل البرلمان إذا اقتضى الأمر بناء على اقتراح رئيس الوزراء، ولكن هذه الصلاحيات يقوم بها بصورة شبه آلية، حتى إنه إذا اختلف مع الوزارة فما عليه إلا أن يرضخ أو يستقيل، علماً إن استقالة رئيس البلاد تعدّ عملاً خطيراً ومن طبيعة خاصة، وفي كل الأحوال يمكن لرئيس الدولة في النظام البرلماني أن يكون ملكاً وراثياً، كما هي الحال في بريطانيا، أو رئيساً للجمهورية كما هي الحال في إيطاليا أو لبنان مثلاً. وبذلك يلاحظ أن النظام البرلماني قد جمع بين الملكية والجمهورية وبين الليبرالية والمحافظة، وأسهم في إفراغ الملكية في بعض البلدان من محتواها عن طريق تحويل سلطاتها الفعلية إلى الوزارة مثل إسبانيا بلجيكا إلخ ..
وتختلف الدول باختلاف أنظمتها الدستورية في أمور تكوين مجالسها النيابية واختصاصاتها، حيث آثر بعضها نظام المجلس الواحد unicameral الذي تسند إليه السلطة التشريعية ضمن الأصول الدستورية والقانونية المحددة، في حين آثر بعضها الآخر الأخذ بنظام المجلسين، وهناك فوارق عديدة بين نظام المجلس النيابي الواحد ونظام المجلسين bicameral، وأبرز ما تظهر المغايرة بين المجلس الواحد وبين المجلسين في الأمور المتعلقة بتكوين كل منهما وفي اختصاصاته، فمن حيث التكوين يتم ـ كأصل عام ـ تشكيل المجلس النيابي الواحد بأكمله عن طريق الانتخاب، وفيه يتكون المجلس جميعه من أعضاء منتخبين، كما هي الحال في سورية ولبنان وتونس إلخ.. وذلك عن طريق الانتخاب السري والمباشر ووفق النظام الذي يقرره القانون والشروط التي يتطلبها مراعاة بعض الاعتبارات، ومنها على سبيل المثال: أن يكون المرشحون في سورية ضمن فئتين: فئة (آ) وتخصص المقاعد فيها للعمال والفلاحين وفئة (ب) لبقية المواطنين، وأن يتم توزيع حسب الطرائق المعترف بها قانوناً إلخ…
على أنه يمكن ـ وبصورة استثنائية وخاصة جداً ـ أن يتشكل المجلس النيابي عن طريق الجمع بين مبدأ الانتخاب ومبدأ التعيين، وهذا ما كان قد أخذ به الدستور الموقت للجمهورية العربية المتحدة المتكونة من اتحاد سورية ومصر عام 1958، وما أخذ به دستور جمهورية مصر لسنة 1971. أما تكوين المجلسين فإن الأنظمة تختلف بشأنه، وغالباً ما يتم تقريرها في الدساتير التي تعتمدها الدول والتي تتنوع فيها طرق اختيار أعضاء مجلس الشيوخ أو الأعيان، فتكون الغالبية العظمى في بعضها بهذا المجلس وراثية مخصصة بالوراثة لطبقة معينة من الطبقات، كما هي الحال في مجلس الأعيان في الأردن حيث نصت المادة 46 من الدستور الاردني على أن يكون عضو مجلس الأعيان من إحدى الفئات التي ذكرتها هذه المادة، وكما في مجلس اللوردات في إنكلترا الذي سوف ترد الإشارة إليه لاحقاً، كما تلجأ بعض الدساتير في تكوينها مجلس الشيوخ إلى الجمع بين مبدأ الانتخاب ومبدأ التعيين كما كانت الحال في دستور مصر لعام1930.
كذلك يختلف تكوين المجلسين من ناحية عدد الأعضاء وعمرهم في كلا المجلسين أو عمر ناخبيهم ومن ناحية مدة العضوية.
ثم هنالك فرق أساسي في اختصاص المجلس النيابي الفردي واختصاص المجلسين، فالوظيفة الأساسية المعروفة للبرلمان كأصل عام تتمثل في الوظيفة التشريعية التي تتركز كما سلف في اقتراح القوانين وفي تقريرها، بحيث يستحيل إصدار القانون إلا بعد إقراره، أي بعد الموافقة عليه من البرلمان.
ونظام ازدواج المجلسين يستتبع كأصل عام أن يكون لكل منهما الحق في مباشرة الوظيفة التشريعية، فيكون لأعضاء كل مجلس حق اقتراح القوانين، فلا يقتصر هذا الحق على مجلس دون آخر كما يجب من ناحية أخرى موافقة المجلسين على مشروعات القوانين وإقرارها من كل منهما، بحيث إذا أقر أحد المجلسين مشروع قانون فإنه من الواجب إقراره من المجلس الآخر، وتكون موافقة كل منهما ضرورية لإتمام العملية التشريعية، لكن بعض التشريعات تعمل على تمييز المجلس الأول المنتخب بالكامل على المجلس الآخر في مجال الوظيفة التشريعية على اعتبار أنه المجلس الأكثر تمثيلاً للشعب، ويبدو أن اختلاف الدول في الأخذ بنظام المجلس الفرد أو نظام المجلسين غالباً ما يرتكز على عوامل ومبررات تاريخية وعملية، فنظام المجلسين لاغناء عنه لدول الاتحاد المركزي، وهو غالباً ما يبرر بأنه يرفع مستوى الكفاية داخل البرلمان ويعمل على الإجادة التشريعية ويمنع استبداد المجالس التشريعية ويخفف من حدة النزاع بين السلطة التنفيذية والتشريعية. أما مبررات المجلس الفرد فترتكز على مقولات، منها أن السيادة غير قابلة للتجزئة وأن نظام المجلس الفردي يقضي على الانقسام داخل السلطة التشريعية ويسرع في إصدار التشريعات اللازمة وفي تبسيطها.
وتجدر الإشارة إلى أن المسؤولية الوزارية هي حجر الأساس في النظام البرلماني، وهي لا تقتصر فقط على نقطة إقالة الوزارة واستقلالها بل تتعداها الى اختيار الوزارة الجديدة، إذ يشارك البرلمان في هذه العملية، ومشاركته تأخذ صورتين: فإما أن يوافق مقدماً على اختيار رئيس الوزراء الذي يعود فينتقي وزراءه، وإما أن يصوت على الثقة بالوزارة بعد اختيارها وقبل ممارستها أعمالها، وإما بالطريقتين معاً كأن يصوت على اختيار الرئيس، ومن ثم على الثقة بالوزارة بعد تشكيلها، وهكذا فإن أركان النظام البرلماني في الفقه الدستوري ومن خلال مجمل أساليب ممارسة تجاربه تدور حول عنصرين أساسيين: ثنائية الجهاز التنفيذي، أي وجود رئيس دولة ووزارة، وتعاون السلطات التي يحكمها الدستور والقانون وهي السلطة التنفيذية والسلطة التشريعية والسلطة القضائية.
وما ينبغي ذكره هنا أن النظام البرلماني الذي عدّت إنكلترا مهداً له مر بتطورات تاريخية عديدة حتى ظهر بمظهره الحالي. وعلى الرغم من أنه لم يوجد فيها دستور مدون فعلياً فإن غالبية القواعد التي يقوم عليها النظام قد بنيت على قواعد عرفية تتصل بنظام الحكم حتى قامت في ذهن الهيئات العامة الحاكمة وضميرها، فدرجت على استعمالها حتى أصبحت قواعد دستورية ملزمة، كما أن هنالك أيضاً بعض القواعد القديمة المدونة التي عدت أيضاً قواعد دستورية، ومنها العهد الكبير Magna Carta وقانون توارث العرش، وقانون البرلمان هذا الذي كان في أصل نشأته مكوناً من كبار رجال الدين وكبار الأشراف فقط والذي انتهى التطور فيه إلى انقسام البرلمان إلى مجلسين منفصلين: مجلس يضم طبقة الأشراف ورجال الدين وهو ما يطلق عليه مجلس اللوردات House of Lords، والمجلس الثاني يضم نواب المقاطعات والمدن وهو ما يطلق عليه مجلس العموم House of Commons.
ومنذ صدور قانون البرلمان في 1911، وتقلص اختصاص مجلس اللوردات أصبح مجلس العموم يعد الهيئة النيابية التي تمثل الشعب البريطاني، ويتم اختيار جميع أعضاء هذا المجلس عن طريق الاقتراع العام المباشر السري الذي يحق للذكور والإناث الذين بلغوا الحادية والعشرين من عمرهم. ويتم الفوز في المعركة الانتخابية على أساس الأغلبية النسبية وليس على أساس الأغلبية المطلقة، ولمدة نيابية مقدارها خمس سنوات، وهذا المجلس هو صاحب الوظيفة التشريعية فعلياً، وكذلك فإن تكوين الوزارة بكاملها واستمرارها بتولي شؤون الحكم إنما يرجع إلى مجلس العموم، وذلك لاختيار رئيس الوزراء، وغالبية الوزراء من بين أعضاء هذا المجلس لضرورة استناد الوزارة القائمة على ثقة المجلس، أما مجلس اللوردات فيتألف بطريقة معقدة لكونه من آثار العهود الماضية ولذلك يعد ممثل الأرستقراطية البريطانية التي لاتزال قائمة على الرغم من تطور الظروف، ويتكون أعضاؤه في قسم منهم عن طريق الوراثة وقسم عن طريق التعيين وقسم صغير يمثلون اسكتلندا عن طريق الانتخاب.
وفي صدد النظام البرلماني يمكن القول إن هنالك تجارب كثيرة في بلدان عديدة أخرى في الغرب والشرق فالهند مثلاً استوحت النظام الإنكليزي، وبعضها أجرى تعديلات مهمة، ومنها فرنسا في دستور الجمهورية الخامسة الفرنسية بعد التعديل الدستوري لعام 1962، حيث أصبح يعرف نظامها بأنه نصف رئاسي أو نصف برلماني، وبعد أن مرت فرنسا بتجارب عديدة في إقرارها لنظامها البرلماني يمكن القول إن هذا التعديل حافظ من ناحية على كثير من صفات النظام البرلماني الجوهرية كثنائية السلطة التنفيذية ومسؤولية الحكومة السياسية أمام البرلمان وحقها في حل هذا الأخير، وعلى النقيض فهو يأخذ من ناحية ثانية بمبدأ اختيار رئيس البلاد بالانتخاب العام المباشر من قبل الشعب، وعمل على تقوية السلطة التنفيذية التي تفوقت على زميلتها الأخرى في ميدانها الأصيل ألا وهو الميدان التشريعي، وتمثل التطور الجديد للنظام البرلماني الفرنسي ـ علاوة على تقوية السلطة التنفيذية كأصل عام ـ في اختلال نظام ثنائية الجهاز التنفيذي، حيث أصبح لرئيس الدولة الدور الرئيسي الفعال بعد أن كانت الوزارة في ظل النظام البرلماني التقليدي السابق تتمتع بهذا الدور، الأمر الذي جعل بعض الفقهاء الفرنسيين البارزين يقول: إن دستور الجمهورية الخامسة قد نزع نحو النظام الرئاسي حتى بات مبدأ ثنائية الجهاز التنفيذي، مجرد واجهة شكلية يتنافى في موضوعه مع طبيعة النظام البرلماني، ويميل باتجاه النظام الرئاسي الذي يجد مثاله الحي في نظام الولايات المتحدة الأمريكية، الذي وإن قام أصلاً على مبدأ فصل السلطات ـ وذلك بتوزيعها على هيئات متعددة ـ فإنه يتميز باستقلال كل هيئة عن الأخرى إلى أقصى درجة ممكنة؛ الأمر الذي لا يحقق التعاون بين هذه الهيئات؛ فرئيس الدولة هو صاحب السلطة الفعلية في ميدان السلطة التنفيذية، وهو رئيس الحكومة في الوقت نفسه؛ مما يستتبع عدم وجود رئيس مجلس وزراء، ويعد الوزراء معه مجرد أداة لتنفيذ سياسة الرئيس وله أن يجبرهم على ذلك، وهم فردياً مسؤولون أمامه، كذلك فإنه لا يوجد تعاون بين السلطات، فالسلطة التشريعية تستقل بمباشرة اختصاصاتها عن السلطة التنفيذية التي تستقل بدورها في ممارسة اختصاصها عن السلطة الأولى، ويجري اختيار رئيس الدولة عن طريق انتخاب الشعب له، وبذلك يستمد سلطته من الشعب مباشرة وليس من البرلمان، ويمر انتخاب الرئيس بأربع مراحل مختلفة ومعقدة، وعلى أساس النظام الحزبي الثنائي وعلى درجتين، وتتكون السلطة التشريعية من مجلسين يطلق عليهما الكونغرس Congress، ويتكون الكونغرس في ظل الدستور من مجلسين هما مجلس الممثلين (النواب) House of representatives الذي يمثل الشعب الأمريكي، أي أفراد الشعب السياسي للدولة بأكمله بأن يوزع النواب على الولايات على أساس التقسيم العددي لسكانها، ويشترط في النائب أو الممثل أن يكون بالغاً من العمر 25 عاماً، وأن يكون أمريكي الجنسية منذ سبع سنوات على الأقل، ومجلس الشيوخ The Senate الذي يعد أنه المجلس الذي يمثل الولايات الأمريكية؛ إذ تقوم كل ولاية بانتخاب عضوين اثنين بغض النظر عن أهمية الولاية من ناحية المساحة أو عدد السكان، ويشترط في العضو أن يكون بالغاً من العمر 30 سنة على الأقل، ومتمتعاً بالجنسية الأمريكية منذ تسع سنوات، وأن يكون مقيماً في الولاية التي تقوم بانتخابه، ولهـذا المجلس رجحان في بعض الاختصاصات على مجلس النواب، من ذلك مثلاً أن رئيس الجمهورية الأمريكية لا يحق له تعيين الوزراء وكبار العاملين في الدولة ولا إبرام المعاهدات أو إعلان الحرب أو إقرار الصلح إلا بمشورة مجلس الشيوخ ورضاه advice and consent، وزاد من تقرب مجلس الشيوخ إلى السلطة التنفيذية أن رئيس هذا المجلس هو نائب رئيس الولايات المتحدة الأمريكية وإن كان هذا الأخير لا يتمتع بحق التصويت في المجلس إلا في حال تعادل الأصوات.
اترك تعليقاً