دستور العراق ومصر حول حق رئيس الدولة في اقتراح القوانين

المؤلف : تغريد عبد القادر المنقحة
الكتاب أو المصدر : مبدا الفصل بين السلطات
إعادة نشر بواسطة محاماة نت

اقتراح رئيس الدولة في الدستور العراقي لعام 1970
منح الدستور العراقي لعام 1970 رئيس الدولة حق اقتراح القوانين وذلك بنص المادة 53 من الدستور على انه ((ينظر المجلس الوطني خلال مدة خمسة عشر يوماً في مشروعات القوانين المقدمة له من قبل رئيس الجمهورية مع بيان الأسباب التي أوجبت رفضه …)) وفضلاً عن منح الدستور رئيس الدولة حق اقتراح القوانين فانه قد منحها أيضاً الى مجلس قيادة الثورة والمجلس الوطني(1). والملاحظ ان حق اقتراح القوانين ذات المسائل المالية شأنه شأن اقتراح القوانين في المسائل التشريعية إذ لا يوجد نص صريح في دستور 1970 ينظم ذلك وإنما الذي يوحى إليه ان القوانين المالية يمكن تقديمها من الجهات الثلاث المذكورة آنفاً .

وعليه فرئيس الدولة وفقا لدستور 1970 يتمتع بحق اقتراح مشروعات القوانين العادية والمالية وتقديمها الى المجلس الوطني . وفي الوقت الذي قرر فيه الدستور للمجلس الوطني حق رفض مشروع القانون المقترح من قبل رئيس الدولة او ان يعيده الى الرئيس مع بيان الأسباب التي أدت الى رفض المجلس للمشروع الا انه لم يبين فيما اذا كان يحق لرئيس الجمهورية بعد رفض المجلس للمشروع ان يتقدم من جديد بنفس مشروع القانون أسوة بدساتير البلاد الأخرى التي تحدد موقفها اما بتقرير جواز إعادة تقديمه كدستور مصر لعام 1971 في المادة (111) أو تحدد مدة لا يجوز خلالها إعادة تقديم مشروع القانون الذي رفضه البرلمان(2).

ومن بين الدساتير التي قررت ذلك دستور الجمهورية السورية 1950 الذي قرر في المادة 60 : ((إذا رفض المجلس مشروع قانون لا يعاد عرضه عليه قبل انقضاء ستة أشهر)) وكذلك القانون الأساسي العراقي لسنة 1952 في فقرة (4) من المادة 62 : ((إذا رفض المجلسان اللوائح القانونية فلا ترفع إلى إحداهما مدة ثانية خلال مدة الاجتماع)). اعتبر واضعو النظام الداخلي للمجلس الوطني سكوت الدستور عن تقرير الحق لرئيس الجمهورية في إعادة عرض مشروع القانون الذي رفضه المجلس الوطني نقصاً تشريعياً فقرروا معالجته في الفقرة (3) من المادة 106 من النظام الداخلي الصادر في 16/11/1980 والتي نصت (لرئيس الجمهورية ان يعيد إلى المجلس الوطني مشروع القانون الذي رفضه المجلس الوطني وذلك بعد مضي سنة من تاريخ الرفض)) (3). وتذكر المادة 53 من الدستور أيضاً انه في حالة قبول المجلس الوطني لمشروع القانون المقدم من رئيس الجمهورية يرفع إلى مجلس قيادة الثورة فان وافق عليه أصبح قابلاً للإصدار .

اما إذا عدل فيه المجلس الوطني فيرفع المشروع إلى مجلس قيادة الثورة فان وافق عليه أصبح قابلاً الإصدار. اما إذا رفض مجلس قيادة الثورة تعديل المشروع أو أجرى عليه تعديلاً غيره يعاد مرة ثانية إلى المجلس الوطني خلال أسبوع ـ فإذا أخذ المجلس الوطني برأي مجلس قيادة الثورة رفع المشروع لرئيس الجمهورية لإصداره . اما إذا أصر المجلس الوطني في القراءة الثانية على رأيه. تعقد جلسة مشتركة للمجلسين ويعد المشروع الصادر بأكثرية الثلثين قطعياً ويرفع إلى رئيس الجمهورية لإصداره. اما عن آلية إعداد مشروعات القوانين التي يقترحها رئيس الدولة فقد تناولتها المادة 62 من الدستور والتي حددت صلاحيات مجلس الوزراء في الفقرة (أ) منها والتي نصت على (إعداد مشروعات القوانين وإحالتها إلى السلطة التشريعية المختصة) والسلطة التشريعية المختصة التي تحال إليها مشروعات القوانين التي يقترحها رئيس الدولة هي المجلس الوطني(4).

وبالتالي فان مشروعات القوانين التي يتولى مجلس الوزراء إعدادها يرفعها إلى مجلس الوزراء إلى رئيس الدولة وفي حالـة موافقة الرئيس عليها يتولى إحالتها إلى المجلس الوطني استناداً إلى المادة 53 من الدستور(5). وما تجدر الإشارة إليه ان مشروعات القوانين التي يحيلها الرئيس إلى المجلس الوطني لا تنحصر جهة إعدادها بمجلس الوزراء فمثلاً في حالة تبني الرئيس للمشروع المقدم من قبل المنظمات الجماهيرية أو من المواطنين فان كان مشروع القانون أو مشروع التعديل يتعلق بشأن من شؤون الوزارات فانه يحال إلى مجلس الوزراء للنظر فيه. اما إذا كان موضوع مشروع القانون يتعلق بقضية حقوق (كحقوق المرأة) مثلاً فان مشروع القانون أو مشروع التعديل يأخذ طريقة التشريع في ذات الإجراءات التي تخضع لها مشروعات القوانين المرفوعة للرئيس من قبل مجلس الوزراء.

والملاحظ ان النظام الداخلي للمجلس الوطني لم يفرق من حيث إجراءات العرض عليه بين مشروعات القوانين المقدم من قبل رئيس الدولة ومقترحات القوانين المقدمة ممن قبل أعضاء المجلس الوطني فقد نصت المادة 105 من النظام الداخلي للمجلس الوطني لعام 1999 ((يحيل رئيس المجلس مشروعات القوانين خلال ثماني وأربعين ساعة من تاريخ ورودها إليه ، إلى اللجنة التي يتعلق مشروع القانون باختصاصها وإلى لجنة الشؤون القانونية والإدارية)) حيث تقوم اللجنة المختصة بدراسة مشروع القانون ، وتبدي بشأنه توصياتها واقتراحاتها ، بالتنسيق مع لجنة الشؤون القانونية والإدارية(6).

والحقيقة انه لا يمكن ان يتساوى في رأينا اقتراح رئيس الدولة مع اقتراح البرلمان فكما سبق وبينا ان رئيس الدولة لديه من الأجهزة الفنية ما يساعده على إعداد مشروعات القوانين وبحثها قبل تقدينها للمجلس في حين ذلك لا يتوفر بالنسبة للمقترح البرلماني.

ومن ناحية أخرى أطلق الدستور العراقي لعام 1970 اصطلاح (مشاريع القوانين) على الاقتراحات التي تقدم من قبل أطراف السلطة التشريعية الثلاث (مجلس قيادة الثورة ، رئيس الجمهورية ، المجلس الوطني)(7). في حين جرت العادة في فرنسا من التمييز بين المقترحات الحكومية والمقترحات البرلمانية اقتراح بقانون أو اقتراح مشروع قانون(8). هذا وإذا كان الدستور العراقي الصادر عام 1970 موفقاً في اعتماد صيغة الاقتراح المشترك بين السلطة التشريعية والتنفيذية الا ان هذا الأمر لم يقم على التوازن المفروض في هذا المجال، فقد كان هناك تباين واضح بين الدور التشريعي لرئيس الدولة والمجلس الوطني ، فالمجلس الوطني العراقي على الرغم من اعتباره السلطة التشريعية ممثلة للشعب بيد انه من حيث الواقع الفعلي كان دوره هشاً في ممارسة حقه في اقتراح مشروعات القوانين حيث عمل الدستور بتقييد حق المجلس المذكور بان يقدم الاقتراح من قبل ربع عدد أعضائه وفي غير الأمور العسكرية وشؤون الأمن العام بينما رئيس الدولة كان يتمتع بسلطات تشريعية واسعة . فضلاً عن الثقل السياسي الذي لا يمكن إنكاره.

فالمادة /53 من الدستور سالفة الذكر تسمح لرئيس الدولة التقدم بمشروعات القوانين دون أي قيود تذكر إلى المجلس الوطني والملاحظ ان المجلس الوطني لم يرفض منذ تأسيسه وطوال فترة عمله أي مشروع قانون تقدم به رئيس الجمهورية ، ومع هذا فان عدد المشروعات التي تقدم بها رئيس الجمهورية قليلة جداً مقارنة بالمقترحات المقدمة من قبل جهات أخرى(9). ذلك لان الدستور منحه سبلاً أخرى للمشاركة في اقتراح مشروعات القوانين ، فرئيس الدولة يستطيع المشاركة في اقتراح مشروعات القوانين والتقدم بها إلى المجلس الوطني عن طريق ما منح الدستور من حق لمجلس قيادة الثورة م/52 فالدستور الزم مجلس قيادة الثورة بترشيح رئيسه لتولي منصب رئاسة الدولة (فق أ م/38).

كما انه يستطيع المشاركة في اقتراح مشروعات القوانين وتقديمها للمجلس من خلال ترأسه لمجلس الوزراء الذي خوله الدستور مثل هذا الحق (فق أ م/62). عدا ما يملك من حق تقديمه لمشروعات القوانين إلى المجلس قيادة الثورة لتشريعها مباشرة دون اللجوء إلى المجلس الوطني (فق أ م/42) بحكم كونه رئيس بهذا المجلس واحد أعضائه.

وأخيراً نأمل ونحن على أثر مرحلة جديدة في الحياة الدستورية العراقية حيث نترقب صدور الدستور العراقي الجديد ان يتلافى مشرعنا الدستوري هذه العقبات أمام المجلس الوطني ويمنحه حق الاقتراح لكل عضو من أعضائه دون فرض القيود من حيث العدد أو المواضيع. وبالنسبة لحق رئيس الدولة في اقتراح مشروعات القوانين فإننا نرجو من مشرعنا ان يعمل جاداً إلى إيجاد التوازن الحقيقي بين السلطتين التشريعية والتنفيذية في مجال اقتراح مشروعات القوانين وذلك لإيماننا بالفائدة الجليلة من منح رئيس الدولة هذا الحق على ان يتلافى المشرع فتح قنوات أخرى أمام رئيس الدولة لتقديم اقتراحه ، وتحديد قناة واحدة لتقديم اقتراحه لكي لا يحل رئيس الدولة محل البرلمان ويمارس الوظيفة التشريعية بالكامل كما كان عليه الحال في دستور 1970 العراقي.
_________________________
1- نصت المادة (52) من الدستور العراقي لعام 1970 على انه (ينظر المجلس الوطني في مشروعات القوانين التي يقترحها مجلس قيادة الثورة خلال خمسة عشر يوماً من تاريخ وصولها إلى مكتب رئاسة المجلس الوطني) ، ونصت المادة 54 من الدستور ذاته على انه (ينظر المجلس الوطني في مشروعات القوانين التي يقدمها ربع عدد أعضائه وذلك في غير الأمور العسكرية وشؤون الأمن العام)).
2- منال يونس عبد الرزاق الآلوسي ـ مصدر سابق ـ 298.
3- ان هذا النص وان عالج ما سكت عنه النص الدستوري في هذا الموضوع الا انه يثير تسأولات حول طبيعة وسلامة وجوده في النظام الداخلي اذ ان هذا النص يثير مسألة دستورية صرفه وهي تحديد مصير مشروع القانون الذي رفض ، مما يفترض وجوده ضمن نصوص الدستور ذاته وليس في قواعد أدنى منه درجة وهي قواعد النظام الداخلي للمجلس الوطني ، عبدالله رحمه الله ـ مرجع سابق ـ ص106 كما نصت المادة 115 ثالثاً من النظام الداخلي للمجلس الوطني الصادر في 6ـ11ـ1999 على ان ((لرئيس الجمهورية ان يعيد إلى المجلس الوطني مشروع القانون الذي رفضه المجلس وذلك بعد مضي سنة من تاريخ الرفض)).
4- نصت المادة 103 من النظام الداخلي للمجلس الوطني الصادر في 6ـ11ـ1999 : ((ينظر المجلس الوطني في مشروعات القوانين يقترحها مجلس قيادة الثورة ومشروعات القوانين المحالة عليه من قبل رئيس الجمهورية)).
5- منال الآلوسي ـ مرجع سابق ـ ص299.
6- المادة 106 فق الأولى من النظام الداخلي للمجلس الوطني الصادر في 6/11/1999.
7- يعرف مشروع القانون في العراق قبل صدور دستور 1970 باسم لائحة القانون ويسمى مشروع قانون بمقتضاه ويحال إلى إحدى لجان المجلس تبعاً لموضوعه لدراسته وتقديم تقدير عنه. عبدالباقي البكري ـ مرجع سابق ـ ص236.
8- عمر حلمي ـ مرجع سابق ـ ص83.
9- ينظر ساجد محمد كاظم ـ مصدر سابق ـ ص217.

اقتراح رئيس الدولة وفقاً للدستور المصري لعام 1971

نصت المادة 109 من الدستور المصري لعام 1971 على انه ((لرئيس الجمهورية ولكل عضو من أعضاء مجلس الشعب حق اقتراح القوانين))، ويتبين من هذا النص ان حق اقتراح القوانين هو حق مشترك يثبت لرئيس الدولة في مصر ولأعضاء مجلس الشعب. وقد روعي في إعطاء اقتراح القوانين للرئيس ان السلطة التنفيذية بحكم احتكاكها بالواقع وأدارتها للمرافق العامة في الدولة عادة ما تكون على جانب وافر من الدراية باحتياجات المجتمع في مجال التشريعات وما يعتري القوانين من عيوب وقصور ولذلك منحت كافة الدساتير المصرية رئيس الدولة حق اقتراح القوانين(1).

فضلاً عن هذا فلقد أعطى الدستور المذكور الحكومة حق إعداد مشروعات القوانين والقرارات بموجب فق ((د)) من المادة 156 من الدستور وهو ما يعني ان الحكومة تشارك الرئيس في هذا الاختصاص. فإذا كانت المادة 109 من دستور سنة 1971 قد جعلت من اقتراح القوانين أحد حقوق الرئيس فالمادة 156 قد جعلته اختصاصاً مشتركاً بين الرئيس والحكومة ، فلا يمكن للرئيس ان يتقدم مباشرة إلى مجلس الشعب بمشروع قانون لم يعرض على مجلس الوزراء، وهو ما يجري عليه العمل بالفعل.

حيث يقوم الوزير المختص بإعداد مشروع القانون وإحالته إلى مجلس الدولة لصياغته مرفقاً به مذكرته الإيضاحية ثم يعرض المشروع بعد ذلك ومذكرته الإيضاحية على مجلس الوزراء لمناقشته فإذا وافق عليه يحال إلى رئيس الدولة للتوقيع عليه ولذلك فان مشروع القانون يعمل إلى جانب توقيع الرئيس ما يشير إلى موافقة مجلس الوزراء(2).

وفي تقديرنا فان الدستور المصري لعام 1971 قد أعطى لرئيس الدولة سلطة فعاله في اقتراح القوانين فبالرغم من اشتراك مجلس الوزراء في اقتراح القوانين مع رئيس الدولة الا انه عندما يعرض المشروع على رئيس الدولة للتوقيع عليه يكون له حق تعديل الاقتراح بالرغم من ان المشروع معد في مجلس الوزراء ومدروس بعناية. اما بالنسبة لاقتراح القوانين في المسائل المالية فالدستور قد أورد حق اقتراح القوانين للرئيس بموجب المادة 109 التي أشرنا إليها وقد وردت بصيغة المطلق والمطلق كما هو معروف يجري على إطلاقه دون استثناء أو تقييد كما انه لا يوجد في الدستور أي نص يمنع أو يقيد الرئيس في اقتراح القوانين وعليه فالرئيس يستطيع ان يقترح ما يشاء من مشاريع القوانين سواء العادية أو المالية. وإذا كان اقتراح القوانين حقاً مقرر دستورياً لرئيس الدولة وللأعضاء مجلس الشعب من دون تمييز بينهما فان اللوائح الداخلية للبرلمانات المصرية تبنت ما جرى عليه العمل في فرنسا من حيث التمييز بين المقترحات الحكومية والمقترحات البرلمانية من حيث الاسم فبينما يطلق على المقترح الحكومي مشروع قانون يطلق على المقترح البرلماني اقتراح بقانون أو اقتراح بمشروعات قانون(3).

ويلاحظ ان اقتراحات مشروعات القوانين سواء قدمت من رئيس الجمهورية أو من أعضاء مجلس الشعب يكون له طبيعة واحدة. إذ به تبدأ العملية التشريعية وليس هناك من فارق بين كلا النوعين من الاقتراحات الا من الناحية الإجرائية أو الشكلية إذ ان المشرع الدستوري المصري فرق بين الاقتراح المقدم من رئيس الدولة وبين الاقتراح المقدم من أعضاء مجلس الشعب في المادتين 110 ، 111 من الدستور فنصت المادة 110 على ان ((يحال كل مشروع قانون إلى أحد لجان المجلس لفحصه وتقديم تقرير عنه ، على انه بالنسبة لمشروعات القوانين المقدمة من أعضاء مجلس الشعب فانها لا تحال إلى تلك اللجنة الا بعد فحصها أمام لجنة خاصة لإبداء الرأي في جواز نظر المجلس فيها وبعد ان يقرر المجلس ذلك)). ونصت المادة 111 منه على ان ((كل مشروع قانون اقترحه أحد أعضاء مجلس الشعب ورفضه المجلس لايجوز تقديمه ثانية في نفس دور الانعقاد)).

ويتبين من النص الأول ان المشرع الدستوري قد أوجب بالنسبة لمشروعات القوانين المقدمة من الرئيس إحالتها إلى اللجنة المختصة في المجلس مباشرة لفحصها وتقديم تقرير عنها ، اما بالنسبة للمشروعات المقدمة من أعضاء المجلس فانها تحال أولاً إلى لجنة خاصة لإبداء الرأي في جواز نظر المجلس فيها. اما النص الثاني فيتبين منه ان الحكومة إذا تقدمت بمشروعات قوانين ورفضها المجلس فان للحكومة ان تعيد دراسة هذه المشروعات وتعيد اقتراحها ثانية على المجلس في نفس دور الانعقاد في حين ان ذلك غير مستطاع بالنسبة للاقتراحات التي يتقدم بها أعضاء مجلس الشعب إذ يترتب على رفض المجلس لها عدم جواز تقديمها ثانية في نفس دور الانعقاد وينبغي الانتظار إلى دور انعقاد آخر.

ويكمن سر التفرقة بشأن نظر المشروعات القوانين المقدمة من جانب رئيس الدولة وتلك المقدمة من جانب الأعضاء في انه ينظر إلى مشروعات التي يقدمها الأعضاء على انها مشروعات غير مدروسة الدراسة الكافية أو انها ليست على ذات المستوى الخاص بمشروعات الرئيس فحرصاً على وقت المجلس رؤي عدم عرض هذه المشروعات عليه في دور الانعقاد نفسه وتأجيله إلى دور آخر حتى يتاح للأعضاء فرصة كافية لاعادة دراسة مشروعاتهم المقترحة(4).
___________________________
1- د. ماجد راغب الحلو ـ النظم السياسية والقانون الدستوري ـ منشأة المعارف الإسكندرية ـ الطبعة الأولى 2000 ، ص693.
2- عمر حلمي ـ مرجع سابق ـ ص95.
3- عمر حلمي ـ مرجع سابق ـ ص83.
4- د. إبراهيم عبد العزيز شيحا ـ القانون الدستوري ـ تحليل النظام الدستوري المصري في ضوء المبادئ الدستورية العامة ـ الدار الجامعية للطباعة والنشر ـ بيروت ـ 1983 ـ ص638 و 639.

تكلم هذا المقال عن : قراءة في دستور العراق ومصر حول حق رئيس الدولة في اقتراح القوانين