بحث قانوني هام عن عقود الشراكة بين القطاعين العام و الخاص

Public & Private Partnership Contracts PPP

نظراً لعدم إمكانية الاعتماد على الإنفاق الحكومي وحده في إقامة العديد من مشروعات الخدمات العامة والبنيات التحتية والمرافق الأساسية فلقد تلاحظ في الأعوام الأخيرة وجود دعم كثيف وتشجيع قوي من كل الدول المتقدمة و النامية لمشاركة القطاع الخاص و الاستثمارات الخاصة Private Sector & Private Investments في تمويل وإقامة وتشغيل كل أو معظم مشروعات الخدمات و ذلك بغية تنمية وتطوير المرافق وخدمات البنية الأساسية بكفاءة مهنية أكبر وتكلفة مادية أقل وأيضا من اجل تسريع النهوض بالتنمية الاجتماعية وإنجاز المشروعات القومية بما يساعد في نهاية الأمر على رفع مستوى المعيشة لكل فئات المجتمع ولتحقيق معدلات التنمية المنشودة.

إن مشاركة القطاع الخاص Private Sectorفي هذه النشاطات المتعددة و الاستثمارات المتنوعة تأخذ أشكالاً مختلفة وبدرجات متباينة و ذلك كما مبين أدناه:

1- عقود الخدمة: Service Contracts

في هذه العقود تحتفظ الجهة العامة (الحكومية) بمسئوليتها الكاملة عن تشغيل وإدارة المرفق بالكامل ولكنها تتعاقد مع القطاع الخاص لتقديم بعض الخدمات التي تحددها مثل قراءة العدادات وتحصيل الفواتير للكهرباء و المياه و التلفونات والقيام بأعمال الصيانة البسيطة مع مراعاة أن هذه النشاطات تمنح في العادة لشركات القطاع الخاص المؤهلة و المقتدرة للقيام بمثل هذه الأعمال. وفي العادة تتراوح مدة هذه العقود بين سنة وثلاث سنوات وقابلة للتجديد.

2- عقود الإدارة Management Contracts :

في هذه العقود تقوم الجهة العامة (الحكومية) بنقل مسئولية إدارة مجموعة من الأنشطة في قطاع معين إلى القطاع الخاص كإدارة المطارات أو المستشفيات و غيرها من مرافق الخدمات مثلا. و في هذه الحالة تقوم الجهة العامة الحكومية بتمويل رأس المال العامل to finance working & investment capital كما تقوم الحكومة بتحديد أسس و سياسة رد النفقات و التكاليف التي تم تكبدها من اجل تنفيذ المشروع. وفي العادة تتراوح مدة هذه عقود الإدارة بين 3 إلى 5 سنوات.

3- عقود التأجير Leasing Contracts

في هذه العقود تقوم الشركات الخاصة و القطاع الخاص بتأجير Lease المرفق من الجهة العامة (الحكومة) لمدة محددة وتتحمل مسئولية تشغيل وإدارة المرفق وتحصيل الرسوم و غيرها من الضرائب. ويقوم المستأجر Leaseholderبشراء الحق في الإيرادات وبالتالي يتحمل قدراً كبيراً من المخاطر التجارية Commercial Risks و ذلك لان الإيرادات قد لا يتم تحصيلها لأي سبب أو قد يتم تحصيل قدر قليل منها لا يؤدي الغرض المنشود منه. و هناك تنامي متزايد في اللجوء إلي التأجير أو الإجارة لأنها توفر الكثير من المال الذي يمكن استخدامه في أغراض أخري. مثلا شركات الطيران تقوم بإيجار طائرات حديثة لاستخدامها في عملياتها بدلا من شراء طائرات جديدة بمبالغ كبيرة جدا قد تقضي علي كل ما تملكه شركة الطيران، و بذا فان التأجير يمكنها من العمل مع الاحتفاظ بمبالغ لاستخدامها في مجالات أخري قد تكون الشركة في حاجة ماسة لها و هناك عقود تأجير عديدة بين القطاعين العام و الخاص. في العادة تتراوح مدة هذه العقود بين 5 إلى 15 سنة ويمكن تمديدها بموافقة الطرفين.

4- عقود الانتفاع طويل الأجل :

Long-Term Usufruct Contracts:

تستخدم عقود الانتفاع طويل الأجل لشراء مشروعات البنية الأساسية الضخمة كالطرق العابرة و الكباري و المستودعات التجارية و غيره. ويطلب من الشركة الخاصة تمويل وبناء وتشغيل المرفق لفترة معينة (تتراوح بين 20 إلي 30 سنة) ينتقل بعدها المرفق إلى القطاع العام. ويأخذ هذا التعاقد أشكالاً متعددة يمكن استخدامها أيضاً لتنفيذ مشروعات البنية الأساسية. و هناك عقود البوت و البووت BOT & BOOT وغيرها و لقد تبين أن مثل هذه المشاريع المشتركة بين القطاعين العام والخاص لعبت دورا ملموسا في تنمية و تطوير الخدمات و المرافق الأساسية مما كان له اثر كبير في حياة المواطنين و تطوير و تنمية المجتمع.

5- عقود الامتياز Concession Contracts :

في هذه العقود تتحمل الشركات الخاصة و القطاع الخاص مسئولية التشغيل والإدارة والاستثمار في حين تظل الجهة العامة مالكة لأصول المرفق. وقد تقدم هذه الامتيازات على مستوى الدولة بأكملها أو على مستوى مدينة أو منطقة معينة و هذه العقود كانت في البداية تستخدم لاستخراج البترول و مشتقاته حيث تمنح شركة البترول منطقة امتياز Concession Area لمدة محددة لاستخراج ما بها من البترول أو الثروات الطبيعية الاخري و مقابل هذا الاستثمار كان يتم منح مبالغ زهيدة للدولة المضيفة، و لكن مع تطور الزمن تم استحداث علاقات إنتاج جديدة بين الدول المضيفة و الشركات المنتجة للبترول و الآن يتم استخدام عقود الامتياز في بعض المشاريع الزراعية الكبيرة و المشاريع المشابهة لها. وفي العادة تتراوح مدتها بين 25 إلى 30 سنة.

6- عقود نقل الملكية Transfer of Ownership Contracts :

بموجب هذا العقد يتم نقل الملكية و يصبح القطاع الخاص مالكاً ومسئولاً عن المرفق العام ولكنه في نفس الوقت يخضع لهيئة رقابية من جهة حكومية مختصة Regulatory / Supervisory Authority أو من جهة تتعاقد معها الدولة للقيام بهذه السلطة الرقابية وفق ما تحدده سياسات الدولة و القوانين و التشريعات ذات العلاقة و ذلك بغرض ضمان نوعية الخدمة التي يتم تقديمها و الحرص الدائم علي التزامها بالمعايير المحددة لحماية المواطن و المستهلك و كافة قطاعات المجتمع.

كما أوضحنا أعلاه فان الجدول التالي المبين أدناه يعرض بعض الأساليب الرئيسية لمشاركة القطاع الخاص في مشروعات البنية الأساسية في بعض الدول:

الأسلوب

ملكية الأصل

التشغيل والصيانة

رأس المال الاستثماري

المخاطر التجارية

مدة التعاقد

عقود الخدمة

عامة

حكومية

عامة خاصة

عام

عام

1-2- 3 سنوات

عقود الإدارة

عامة

حكومية

خاصة

عام

عام

3-5 سنوات

عقود التأجير

عامة

حكومية

خاصة

عام

مشترك بين العام

و الخاص

8-15 سنوات

عقود الامتياز

عامة

حكومية

خاصة

خاص

خاص

25-30 سنوات

عقود الانتفاع

طويل الأجل

عامة وخاصة

خاصة

خاص

خاص

20-30 سنوات

عقود نقل الملكية

خاصة أو عامة و خاص

خاصة

خاص

خاص

غير محددة أو محددة بمدة الترخيص

وتسمح كافة أشكال المشاركة الخاصة للمستثمر من القطاع الخاص باسترداد التكاليف الرأسمالية capital expenditure return of وتحقيق هامش ربح معقول marginal profit plus، كما تتفق معظم هذه الأشكال مع تغير دور الدولة من دور المقدم المباشر للخدمة أو قيامها بدور المنتج new role for the state from service provider or producer to a regulator and supervisor إلى قيامها بدور المراقب والمنظم للنشاط.

و مثل هذا الوضع الجديد يمنح الدولة أو الحكومة الفرصة للتفرغ لوضع الاستراتيجيات العليا و الانصراف من بعض الأعمال و تركها للقطاع الخاص للقيام بها و في هذا فائدة مزدوجة للقطاعين العام و الخاص و من هذه الفوائد يستفيد المواطن و المجتمع.

بعض التجارب الدولية:

إن التجربة الدولية في هذا الصدد، وفي مجال مشاريع البنية الأساسية على سبيل المثال، تتمثل في أن الحكومة هي المسئولة عن تمويل وإقامة وتشغيل مشاريع البنية التحتية الأساسية خلال العقود الماضية، ولكن مع الزيادة السكانية المتنامية والنمو الاقتصادي وزيادة الالتزامات المالية علي كاهل الخزينة العامة، أصبح القطاع الحكومي غير قادر على تحمل عبء إقامة كل المشاريع الضرورية للمجتمع بوحده.

وتتأكد بوضوح تام عدم قدرة القطاع الحكومي على الاستمرار في القيام وحده بهذا الدور الكبير المتنامي باستمرار و ذلك يتضح من خلال الحالة السيئة لمعظم مشاريع البنية الأساسية التي يتم تمويلها و الإشراف عليها بواسطة القطاع العام، و هذا واضح في العديد من الدول حيث نجد عدم قدرة القطاع العام على مقابلة و تنفيذ الأهداف الاقتصادية والاجتماعية التي تسعى إليها الدولة.

و من الملاحظ انه قد تم إقامة مشاريع هامة جديدة في العديد من الدول النامية بالمشاركة مع القطاع الخاص و اغلب هذه المشاريع تتمثل في أربعة من قطاعات البنية الأساسية لكل المجتمعات وهي الطاقة energy، الاتصالات telecommunications، النقل transportation ، المياه النقية والصرف الصحي clean / healthy water & drainage مع استحواذ قطاع الاتصالات على النصيب الأكبر من هذه الاستثمارات في معظم الدول و يتبين هذا من الأرباح الخيالية التي تجنيها شركات الاتصالات في كل بلدان المعمورة.

ويوضح الجدول التالي حجم مشاركة القطاع الخاص في مشاريع البنية الأساسية في بعض الدول من أوربا و آسيا و أفريقيا و ذلك خلال السنوا ت الأخيرة:

بيان

مصر

ماليزيا

الفلبين

جمهورية التشيك

عدد المشاريع التي تم تنفيذها بالمشاركة مع القطاع الخاص

16

81

78

68

حجم مشاركة القطاع الخاص في المشاريع (بالمليار دولار)

6.207

37.845

31.533

16.822

المصدر: تقارير البنك الدولي

2- المكاسب المتحققة من وراء دعم وترويج وجذب الاستثمار الخاص في مشروعات الخدمات العامة والتنمية الاجتماعية والبنية الأساسية والمشروعات القومية:

استنادا إلي التجارب أعلاه من الممكن أن نقول انه يجوز عرض المكاسب المتحققة من وراء دعم وترويج وجذب الاستثمار الخاص ( القطاع الخاص ) في مشروعات الخدمات العامة و البنية الأساسية بشكل عام كالآتي:

ا – معالجة قصور التمويل الحكومي الذي لا يستطيع تغطية كل المشاريع الأساسية.

ب – الإسراع بمعدل النمو الاقتصادي والاجتماعي و ذلك بفتح منافذ جديدة للقطاع الخاص الذي يستطيع أن يساهم بصورة فعلية و مؤثرة و مفيدة للمجتمع.

ج – رفع كفاءة تشغيل المرافق العامة الاقتصادية ومستوى مشروعات التنمية الاجتماعية والقومية لان هناك من يتابع أعماله و أمواله بصورة أكثر فاعلية.

د – نقل تبعية المخاطر التجارية بشكل أساسي إلى المستثمر الخاص و هو ادري بكيفية مقابلة أو تقليل آثار هذه المخاطر.

ه – مكاسب اقتصادية أخرى تتمثل في:

– العمل علي نقل التكنولوجيا الحديثة للبلد المضيف Transfer of Advanced Technology.

– توسيع الملكية الخاصة to maintain & increase private ownership والتوجه نحو اقتصاديات السوق free market policy .

– تنشيط سوق المال المحلية encouragement of local capital markets من خلال إصدار أوراق مالية جديدة وإنشاء صندوق للاستثمار issuance of new securities and formation of new investment funds في البنية الأساسية.

– الاستفادة من الاستثمار الخاص لتفعيل بعض سياسات الإصلاح الهيكلي Institutional structure .

الصعوبات التي تواجه الاستثمار الخاص في مشروعات الخدمات العامة والبنية الأساسية:

أما بالنسبة للصعوبات التي تواجه الاستثمار الخاص في تلك المشروعات، فلقد أوضحت التجربة في السنوات الأخيرة – بالرغم من المحاولات الجادة في هذا الصدد – عن عدد من الصعوبات التي تواجه دعم وترويج وجذب الاستثمار الخاص في تلك المشروعات وتحد من مشاركته، ويمكن إجمالها في ثلاثة أمور رئيسية:

الأمر الأول:

قصور التنظيم التشريعي:

ويمكن توضيح مظاهر هذا القصور فيما يلي:

– الافتقار إلى وجود قواعد وأحكام خاصة باختيار المستثمر وأفضل العروض، وغياب أسس التقييم التي تتفق مع طبيعة هذه المشروعات من النواحي المالية والفنية والتشغيلية، فالأسس الموضوعة لا تصلح للتطبيق على هذا النوع من المشروعات.

– تتضمن بعض التشريعات السارية العديد من القواعد التي لا تلائم السياسات التمويلية والاقتصادية المعاصرة، والتي تتعارض مع طبيعة المشروعات والمرافق العامة الاقتصادية في تطبيقاتها الحديثة. بل وتعد هذه التشريعات في جانب منها طاردة للاستثمار الخاص في مجال المرافق العامة ومشروعات البنية الأساسية، وهو الأمر الذي أدي بالمشرع إلى إصدار قوانين خاصة لتنظم الاستثمار الخاص في بعض القطاعات الاقتصادية الخدمية كقطاع الكهرباء والاتصالات والمطارات مما نتج عنه تعددية تشريعية غير مبررة، و هذا بدوره يقود إلي مزيد من التعارض بين التشريعات المستحدثة واللوائح السارية.

– لا يتعرض التنظيم التشريعي و القانوني إلي كافة صور مشاركة القطاع الخاص، وهو الأمر الذي القي بكثير من الغموض حول أشكال المشاركة الخاصة التي يمكن تطبيقها في ظل القوانين السارية في العديد من الدول النامية.

الأمر الثاني:

الصعوبات المتعلقة بالإطار المؤسسي:

ويمكن توضيح هذه المعوقات فيما يلي:

– غياب رؤية إستراتيجية موحدة على المستوى المركزي عند معالجة مشاركة الاستثمار الخاص في تمويل وتشغيل تلك النوعية من المشروعات، وذلك بالإضافة إلى تعدد الجهات المسئولة عن تنظيم هذه المشاركة، وتعدد الموافقات والتراخيص اللازمة بشكل مبالغ فيه وهذا قد حال بالطبع دون إتمام العديد من المشروعات.

– افتقار العديد من القطاعات الاقتصادية المعنية إلى الخبرة الفنية والمالية والقانونية اللازمة لطرح تلك المشروعات على المستثمرين، وتنظيم هذه المشاركة. كما افتقرت هذه القطاعات لوجود التخطيط الاستراتيجي لاحتياجاتها وأولوياتها، وجدوى هذه المشروعات من النواحي الاجتماعية والاقتصادية على حد سواء.

الأمر الثالث:

ضعف الوعي العام:

ويمكن توضيح مظاهر هذا الضعف فيما يلي:

– ضعف الوعي العام بأهمية ومزايا المشاركة الخاصة في تمويل وتطوير وتشغيل مثل هذه المشروعات وما لهذه المشاركة من آثار إيجابية على التنمية الاقتصادية والاجتماعية.

– ضعف الوعي العام بالأشكال المختلفة للمشاركة الخاصة في مثل هذه المشروعات والاعتماد السائد لدى العامة بأن المشاركة الخاصة تقتصر فقط على الخصخصة Privatization و هناك فرق بين مشاركة القطاع الخاص في المشاريع العامة و سياسة الخصخصة التي تنتهجها العديد من الدول في الوقت الحاضر اقتناعا منها بأهمية منح القطاع الخاص دورا اكبر في تنمية المجتمعات و تطويرها من جميع النواحي.

الأمر الرابع:

الحلول الإستراتيجية:

تعتمد الإستراتيجية المقترحة لتحقيق المكاسب الموضحة في البند الثاني، والتغلب على الصعوبات الموضحة في البند الثالث، على ثلاثة محاور رئيسية للإصلاح:

المحور الأول:

إصلاح وتطوير الإطار التشريعي Legislations & Lawsالمنظم للاستثمار الخاص في مشروعات الخدمة العامة والبنية الأساسية:

نقطة البدء في الإصلاح التشريعي في هذا الصدد تقوم على ضرورة خلق إطاراً تشريعيا صالحا وداعما للاستثمار الخاص في تلك المشروعات، وهو ما يستلزم إصدار قانون موحد في الدولة المعنية لتنظيم مشاركة القطاع الخاص في تمويل وإقامة وتشغيل تلك المشروعات.

ويجب أن يتم إعداد هذا القانون على الأسس الرئيسية التالية:

– إزالة كافة القيود التشريعية و القانونية غير المرغوب فيها المفروضة على القطاع الخاص في تلك المشروعات.

– وضع الإطار القانوني العام المنظم لكافة أشكال مشاركة القطاع الخاص دون لبس أو غموض و تبسيط الإجراءات القانونية لمباشرة الأعمال.

– تحديد السلطات المركزية والسلطات المحلية التي يحق لها التعاقد مع القطاع الخاص، والجهات التي تختص بإصدار التراخيص المتعلقة بهذه النوعية من المشاركة الخاصة.

– خلق البنية التشريعية الملائمة لاختيار المستثمر من خلال إجراءات تنافسية ذات فاعلية و شفافية Transparency & competition rules تتفق مع طبيعة هذه المشروعات مما يستلزم تطوير قوانين المناقصات والمزايدات و القوانين المالية الاخري ذات العلاقة.

– وضع القواعد المنظمة للاستثمار الخاص في شأن كافة القطاعات الاقتصادية والخدمية والمرافق العامة دون استثناء.

المحور الثاني:

إصلاح وتطوير الهيكل المؤسسي:

و نظرا لان التشريعات و القوانين لا تكفي لوحدها في تطوير هذه القطاعات الهامة فان الأمر يقتضي التغلب على الصعوبات المتصلة بالإطار المؤسسي و ذلك مثلا بإنشاء جهاز متخصص على المستوى المركزي في الدولة يضطلع بصفة رئيسية بتنظيم مشاركة الاستثمار الخاص في تمويل وإقامة وتشغيل مثل هذه المشروعات ويهدف إلى تحقيق السياسات التالية:

– توحيد الرؤية الإستراتيجية للدولة في تنظيم الاستثمار الخاص في هذه المشروعات.

– خلق الآليات والكوادر الفينة والمالية والإدارة العالية لتنظيم الاستثمار الخاص في هذه المشروعات خلال المراحل المختلفة لتنفيذ المشروعات وتشغيله.

– دعم وترويج الاستثمار الخاص في هذه المشروعات و العمل علي خلق ثقافة عامة في هذا المجال.

– تطوير ودعم الإصلاح الهيكلي للمرافق العامة الاقتصادية و المؤسسات المالية.

ونري أن تتضمن مسئوليات واختصاصات الجهاز المقترح لتنفيذ الأهداف السابقة ما يلي:

– اقتراح المشروعات ذات الأولوية في ضوء خطة التنمية وموارد التمويل المتاحة والاحتياجات الاجتماعية والاقتصادية في الدولة و مراعاة الاولويات الموضوعة.

– إعداد دراسات الجدوى الاقتصادية والاجتماعية للمشروعات المختلفة بالتنسيق مع القطاعات والجهات المعنية لتحديد بدائل التمويل وأشكال المشاركة.

– وضع أسس التقييم الفينة والمالية والتجارية للمشروعات المطروحة.

– إعداد نماذج العقود والاتفاقيات المتعلقة بكافة صور المشاركة الخاصة في المشروعات المعنية وفقا للمعايير الدولية السائدة.

– نشر الوعي العام في شأن الاستثمار الخاص في المشروعات المختلفة والتسويق المحلي والدولي للمشروعات المطروحة.

المحور الثالث:

نشر الوعي العام بأهمية ومكاسب مشاركة الاستثمار الخاص في مثل هذه المشروعات والأشكال المختلفة لهذه المشاركة:

إن نجاح تجربة مشاركة الاستثمار الخاص في مثل هذه النوعية من المشروعات يتطلب وجود تأييد شعبي لهذه الفكرة مما يستلزم إعداد إستراتيجية متكاملة للتوعية بهذا الأمر بحيث تكون موجهة لكافة الأطراف المعنية بما فيها قيادات الجهات المسئولة عن توفير الخدمات العامة، العاملين الذين ينتمون إلى القطاعات التي سيتم جذب الاستثمار الخاص إليها، بالإضافة إلى جمهور المواطنين.

وتكون الأهداف الرئيسة لهذه الإستراتيجية هي:

– عمل توعية على المستويين المحلي والدولي لإعلام الشركات والأطراف المعنية عن وجود وإمكانية تطبيق مثل هذه النوعية من الشركات.

– توعية الأطراف المشاركة والجهات المعنية على الفرص والتهديدات الرئيسية لشراكة بين القطاعيين الحكومي والخاص.

– توفير مصدر للمعلومات لجمهور الموطنين وللأطراف المعينة بكافة الأمور المتعلقة بالشراكة بين القطاعين الحكومي والخاص.

الإستراتيجية المستقبلية المقترحة:

إعداد وتنفيذ برنامج ترويجي موجه لكافة الجهات والأطراف المعنية متضمنا بناء موقع اليكتروني على شبكة الانترنت عن الشراكة بين القطاعين الحكومي والخاص، مع عقد ندوات للتعريف بهذا الموضوع على المستويين المحلي والإقليمي، بالإضافة إلى إمداد وسائل الإعلام المحلية والقومية بكل الأعمال و البرامج المخططة والمطبقة.

توفير المعلومات اللازمة من خلال إصدار تقارير توضح الفرص المتاحة للقطاع الخاص للاستثمار في مشروعات الخدمات العامة والبنية الأساسية مع الإشارة إلي خبرات وتجارب الدول السابقة في هذه المجالات.

لمزيد من المعلومات تفضل للتواصل مع محامي متواجد الان

تكلم هذا المقال عن : بحث قانوني متميز حول عقود الشراكة بين القطاعين العام و الخاص